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困境儿童保障工作调研报告
2017-07-24
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  为贯彻落实国务院《关于加强困境儿童保障工作的意见》(国发〔2016〕36号)和湖北省人民政府办公厅《关于加强困境儿童保障工作的实施意见》(鄂政办发〔2016〕103号)文件精神,理清困境儿童保障工作思路,探索适合我市实际情况的困境儿童分类保障措施,市民政局特成立《困境儿童分类保障研究》课题组,于2017年4月中旬至5月上旬对全市困境儿童现状、过去所做工作及下段应对困境儿童问题的措施进行了全面、深入、细致地调查研究。 

  一、调研基本情况 

  (一)课题研究基本方法。 

  1.课题调研基本原则。实证研究与逻辑概括相结合,基层调查与归纳分析相结合,具体工作调查与政策法规文本研读相结合。 

  2.课题研究维度。一是现实情况研究,随机抽取部分机构、社团及镇(办)、村(居),由点及面进行剖析;二是相关文本研究,引用上级主管部门规范性文件中指导性措施,借鉴学术界相关理论观点。 

   (二)困境儿童的界定。 

  所谓困境儿童,是指因家庭贫困导致生活、就医、就学等困难的儿童,或因自身残疾导致康复、照料、护理和社会融入等困难的儿童,以及因家庭监护缺乏或监护不当遭受虐待遗弃、意外伤害、不法侵害等导致人身安全受到威胁或侵害的儿童。困境儿童不等同于农村留守儿童,其涵盖面远远低于留守儿童,属于留守儿童中的面临特殊困难的少部分,此外还有不少非留守儿童处于困境的个案。困境儿童普遍具有以下特点:一是经济极度匮乏;二是人伦关爱缺失;三是心理敏感脆弱;四是社会融入困难。 

  (三)前期工作情况。 

  1.儿童救助保护工作机构建设。仙桃市现有流浪未成年人救助保护中心、儿童福利院、市特殊教育学校等不同特殊未成年人工作机构,各自承担着不同的工作使命与职责。 

  1)仙桃市流浪未成年人救助保护中心。是经市编办批准成立专门对流浪未成年人实施救助保护的机构。中心现设有男、女流浪未成年人救助保护区,设有床位30床,还设有健身室、娱乐室、图书阅览室、多功能学习厅(技能培训室)、社工之家等配套设施。救助中心成立以来,在流浪未成年人救助保护方面做了许多工作:一是加大街面巡查力度,强化对街头流浪儿童应急救助;二是加强与各镇(办)联系,开展校园共建、源头预防流浪活动;三是对弃婴及监护缺失或遭受侵害的困境儿童进行临时监护、保护;四是与儿童福利院合作救助安置无家可归儿童。截至目前,救助中心共救助保护各类流浪未成年人506人次,其中大多数帮助他们重返家庭,对于确实无法查明身份信息的少部分无家可归者,安排爱心家庭寄养3人,转移安置在儿童福利院4人。 

  另外,为了更好的对流浪未成年人进行救助保护,将兴建“流浪未成年人家庭寄养中心”纳入了“十三五”规划建设项目,设计建筑面积1800平方米,预计设置寄养床位50张,目前已完成主体楼土建工程建设。 

 2)仙桃市儿童福利院。现建有儿童福利大楼一座,大楼内各种设施设备一应俱全,最多可同时容纳各类儿童80人。院内有工作人员12人,其中社会工作师1人,心理咨询师2人,医疗护理2人,教师1人,育婴护理员6人,共同承担着现院内的26名儿童的生活、护理、学习、康复、游乐等工作。这26名儿童中,多数为弃婴,其中智残19人,肢残6人,基本健全1人。 

 3)仙桃市特殊教育学校。是仙桃市教育局直属的一所寄宿制学校,创办于1990年9月,原名仙桃市聋哑学校,学校现占地面积25.6亩,建筑面积5853平方米。现有听障、智障两个教学部、9个教学班,学生105人。校内树木葱郁、鸟语花香、环境清幽。历年来,学校本着“挖掘潜能,补偿缺陷,学会生存,适应社会”的办学宗旨,开展教育、教学、康复、生活训练,充分挖掘学生潜能,矫正行为,激发自信,培养学生生活的能力,更好融入社会。 

  2.农村留守儿童关爱保护工作。 

  为贯彻落实《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》(国发〔2016〕16号)精神,2016年4月至6月,由仙桃市民政局牵头,仙桃市教育局、公安局协助,对全市农村留守儿童进行了为期两个月的调查摸底排查,掌握了农村留守儿童的数量规模、分布区域、结构状况,掌握了留守儿童的家庭组成、生活照料、教育就学等基本信息,建立了农村留守儿童信息库,并建立了信息动态报送机制。 

  去年底,建立了仙桃市农村留守儿童关爱保护工作联席会议制度,召开了第一次联席会议。现正在着力细化实施各种关爱保护政策措施,调整和整合各种关爱服务力量和资源,筹备召开第二次联席会议,真正提高农村留守儿童关爱保护实效。 

  在市级层面已经将关爱保护工作尤其是部门协调工作机制建设纳入了重要日程,那么最基层关爱保护工作现状究竟如何?为此,我们特地走访了市民政局在郭河镇10个村试点开办的“儿童福利体系建设之家”。在走访考察中,接触了许多留守儿童及其家庭、村民及村干部,了解了许多情况。“儿童之家”通过开展活动,使许多留守儿童及家人感受到了政府的温暖、社会的关爱,增强了改变自己生活处境的信心。但负面效果相应存在,由于这些活动的开展,让不少留守儿童的父母产生错误的认识,他们认为孩子有社会、政府的关心、关爱,自己可以更加放心地在外打工挣钱。同时,平时“儿童之家”一般由所在村妇女主任或附近小学的老师负责,因为是义务服务没有薪酬,这些人积极性不高,10个村的“服务之家”现有6家虽搭建了服务平台、配备了基础设施,但平时很少开展活动,处于半闲置状态。 

  3.困境儿童保护前期试点工作情况。 

  为进一步推进儿童社会保护工作,探索面向困境儿童的新型社会保护制度,根据民政部《关于开展未成年人社会保护试点工作的通知》(民函【2013】143号),湖北省民政厅《未成年人社会保护试点工作总体方案的通知》(鄂民政发【2014】12号)等文件精神,2014年12月,市流浪未成年人救助保护中心开展了未成年人社会保护试点工作。于2015年元月在确定的试点地区彭场镇、龙华山办事处两个地方对常住人口中按监护保护缺乏、流浪乞讨、失学辍学、精神疾病、家庭暴力或酗酒、吸毒服刑人员子女等困境未成年人类型,进行了摸底排查登记。彭场镇摸排登记了88名困境未成年人,龙华山街道办事处摸排登记了21名困境未成年人,建立了包括有家庭、社区、学校等基本情况的信息档案。 

  为创新工作思路,更好地服务困境境未成年人,市流浪未成年人救助保护中心在2015年8月18日与仙桃市百成爱心服务社、仙桃市义工联合会签订了为期一年的困境未成年人保护志愿服务项目协议,投入资金7万元(其中百成爱心社2.5万元,义工联合会4.5万元),采取政府购买服务的模式,调动社会力量参与关爱保护工作。 

  百成爱心服务社对龙华山办事处21名困境未成年人再次进行筛查,从中确定了15名开展关爱服务。义工联合会对彭场镇88名困境未成年人筛查选择了28名开展关爱服务。根据志愿服务关爱项目内容,两家志愿者组织在以下几个方面做了大量的工作:一是对服务对象每周随访,及时掌握其学习生活,家庭等情况,建立详细档案规划帮扶措施;二是对服务对象开展精神抚慰、心理疏导、亲情陪伴和再社会化训练等服务,帮扶对象缓解压力,感受温暖,克服自卑心理,增加生活信心;三是对服务对象开展自护能力教育,增强其安全意识,学会自我保护,提升智慧能力;四是与服务对象家庭建立常态化联系,对未成年人身心健康状况及未成年人意愿等进行家庭监护评估,并对监护人开展监护指导,兼职教育等教育辅导工作,提高服务对象家庭监护能力。在开展活动期间,市流浪未成年人救助保护中心积极履行监督、指导职能,全程参与。活动结束后市流浪未成年人救助保护中心组织进行了严格的验收评估,评估报告显示:此次购买服务活动让43位困境未成年人及其家人感受到了亲情的温暖,让困境对象及其家庭升起了美好的愿望,让这些困境未成年人无论是心理感受生活习惯以及生活学习态度较过去有了非常明显的改变,达到了项目活动的预期效果。 

  (四)存在问题与困难。 

  我们发现,尽管在困境儿童保护方面,前期做了一些工作,在某些方面进行了有益尝试,但也存在许多问题与困难。 

  1.困境儿童及家庭自身改变动力普遍缺乏。大量资料及现实调查显示,绝大多数困境儿童的家庭生活普遍贫困,家庭不完整,亲情关爱缺失,家庭文化教育缺乏,特别是有些困境儿童因父母服刑、涉黄赌毒等原因缺乏监护,导致这些儿童安全上存在隐患。长期生活在这样的环境中,这些儿童改变自身的动力一般很薄弱,家庭无奈,融入社会正常生活很困难。 

  2.公众在关爱弱势群体上的观念与行为偏差。客观地说,相对于像困境儿童这样的弱势群体,主动关爱的一方其实是强势群体,双方从社会地位上关爱与被关爱,无形中形成的身份落差,强势向弱势施予的关爱活动,无可避免的带有“等差之爱”。因此这种关爱是否合理与适度,只能由施与者凭借自身的德性修养和习惯偏好支配。在如今社会浮躁环境下的人们观念纷繁杂多,目的和动机各不相同 ,致使有些关爱活动功利色彩浓厚,加上过于明显的“标签化”,让被关爱的弱势群体心中产生耻辱感,使被关爱者在人格尊严自由和自主方面受损,从而产生本能的排拒。 

  3.社会保障体系与救助保护体系公平度欠缺。从现有的社会保障体系和社会救助体系的制度安排上来看,存在一定的不公平性,如对社会保障和社会救助的对象界定,因缺少具备法律效力、可操作性强、精准规范的刚性规定而随意确认,城市与农村最低保障水平之间有差距,同一个城市中社会保障和社会救助的项目和金额不同,接受社会救助的困境儿童的救助项目和金额与同类成人的区分度极小或没有区分度等等。这次我们在市救助局调查0-16困难儿童救助情况,全市城市救助1457人、农村救助1216人都存在上述问题。 

  4.基层基础关爱平台建设形同虚设。调查显示,社区平台建设有些行同虚设,虽见牌子不见人,有些服务处所甚至连牌子都没有。形成如此局面的原因,一是农村社区建设严重滞后,建设资金严重不足,服务人员薪酬低下;二是思想意识落后,自组织服务观念淡薄。市流浪未成年人救助保护中心对两家志愿者组织购买困境儿童服务评估报告指出,两家志愿者组织从未在社区层面开展各种活动,就更不提志愿者组织为社区及社会工作人员提供指导培训与培养人才队伍了。 

  5.部门关爱各自为政难以形成整体合力。致力于关爱保护及服务的部门不少,但政出多门、各自为战,“各吹各的号,各唱各的调”,协调推动工作难,没有整合资源形成整体合力。 

  6.社会公益组织少,社会工作专业人才奇缺。仙桃市目前仅有义工联合会和百成爱心社两家志愿服务公益组织,并且组织管理比较松散,专业化程度低。关于社会工作专业人才,据我们调查,持有资质证书的助理社工师、社工师仅有民政系统的13人,心理咨询师全市不超过25人。仙桃市属于湖北省较发达的县域经济体,这样少的社会志愿组织和社会工作专业人才与仙桃经济社会发展极其不匹配,远远不能满足开展困境儿童关爱保护工作需要。 

  二、落实保护措施亟不可待 

  国务院与省政府文件的出台,充分凸显了政府在保护困境儿童这一特殊弱势群体工作中的责任主体地位与兜底保障职责,文件讲清了困境儿童工作中的重点与难点,明确了政策,指明了工作方向,承担好落实这项工作,相关部门责无旁贷。 

  (一)进一步摸底排查,精准建立基础信息库 

  在前期摸底排查的基础上,继续深入开展筛查,全面清晰地掌握困境儿童数量规模、分布区域、结构状况,及时掌握困境儿童的家庭组成、生活照料、教育就学等基本信息,建立精准的困境儿童信息库,已成为迫在眉睫的基础性工作。乡镇(街办)还要建立详实的完备的信息台账,一人一档案,动态管理并健全信息报送机制。要根据不同对象的实际需求,尽量细分类别,拿出相对应的分类关爱保护方案,为细化完善困境儿童分类保障工作提供强有力的信息支撑。                                  

  (二)建立健全保障工作体系。 

  1.压实家庭监护主责任。父母的监护实效具有其他关爱保护措施不可替代的作用。要通过各类媒体广泛进行宣传、引导社区开展说服教育、相关执法部门落实强制性措施、发动企业对家有留守儿童的员工施行特殊优待等多管齐下,压实困境儿童家长的监护主责任。 

  2.完善基层服务体系。加快基层儿童福利服务体系建设,构建市、镇(办)、社区三级到边到底的关爱保护与服务网络。尤其是把基层党支部从科层化办“大事”应付中转变为在社区中服务居民,把社区千千万万的普通党员组织起来,让每个社区都有党小组,社区党员居民亮出身份,带头组织业主会、各种互助会、家长会、老人儿童关爱帮扶会等等,着力为身边的群众解决各种“小事”,不至于让“共产党员就在你身边”只是电视广告。 

  3.加强部门协作联动。发挥市联席会议制度的核心作用,统筹安排、整合资源,形成关爱保护合力。尤其是民政、教育、卫计等部门和公安机关,要充分发挥各自部门优势,明确各自工作职责,切实在关爱保护工作中起到关键作用,保障困境儿童合法权益与人身安全。工青妇及关工委等群团组织要避免各自为战,从上而下开展合作共建,凑响关爱交响曲。在中央、省、市各级出台的规范性文件中,均已经对各自的职责作出了详尽的刚性安排,这里不一一复述,关键是重在落实责任,实施倒逼机制与过错责任追究制,变部门“可为可不为”为“不得不为”,变“只要做了不论实效如何”为“不出成效就是失职”,让困境儿童在生活、教育、医疗等各方面的权益充分得到保障。 

  4.强化平台阵地建设。儿童义务教育机构、儿童福利机构、救助保护机构、社区儿童活动场所等,是开展困境儿童分类关爱保护工作主阵地和主要载体。应统筹各方资源,将困境儿童服务纳入社会公共服务体系,发挥好城乡社区公共服务设施、学校、儿童福利院、未保中心和工、青、妇、残联以及社会力量举办的儿童活动场所的作用,开辟“阳光少年之家”等儿童活动和服务场所,让困境儿童活动有场地,儿童福利主任和社会工作者、志愿者等有服务平台和阵地。在此过程中,应注重“去标签化”,保护困境儿童普遍较为敏感、脆弱的心灵不在被关爱中受到伤害。 

  5.引导社会广泛参与。困境儿童关爱保护工作,不仅仅是几个部门的事,是关系到全社会、需要全社会共同发力的系统工程。要充分发挥各类传媒的教育、宣传、引导作用,弘扬传统美德,宣扬正能量,尽可能地让社会公众关注、关心、关爱困境儿童。 

  三、注重保障工作中的伦理关怀 

  1、什么是伦理关怀? 

  作为一种关怀方式,伦理关怀是以“人是目的”作为指向和尺度,把人本身存在的意义和价值作为认识和实践的唯一标准,是对人的生存状况、生命意义的关注,是对人的尊严与符合人性的生活条件肯定的一种深层次关怀,伦理关怀不是一种施舍性的居高临下,也不是强势群体一时冲动和意志行使,它应是一种反求诸己的预先警觉,是一种“人性能达到的境界”。从实践价值来说,伦理关怀作为“现实的人”需要的一种关怀,它与人类生存的意义休戚相关,是每个人或多或少有意无意的都渴望的一种人文关怀;从关怀的手段和内容来讲,伦理关怀不仅重视人、尊重人、理解人的现实物质需要,而且侧重弘扬人的至善禀赋,开发与弘扬专属于人的精神特质,更多地关注人的发展目的、价值与意义,是一种关爱生命和人类命运,追求真善美和人类自由完善的深度关怀。 

  因此,形象地讲,伦理关怀是指运用伦理的手段,通过伦理的方式对关怀客体给予从生理到心理、从物质到精神、道德方面的关怀与帮助。伦理关怀的“伦理性”不仅体现在关怀的方式上方法上,还体现在关怀的内容上。它既是一种理性的关怀,又是一种情感的关怀;既是一种物质的关怀,又是一种精神的关怀;既是一种理想的关怀,又是一种现实、具体的关怀。 

  2、困境儿童群体伦理关怀的正当性。 

  伦理关怀是以“人”为中心,把人对人的理解和尊重放在首位的一种关怀。但当前我国社会关怀中伦理关怀缺乏,伦理关怀更应成为弱势群体中的最弱势的困境儿童群体的现实诉求和道德之必然。 

  需要理论告诉我们,人在物质需要得到满足后,还有安全的需要,归属和爱的需要,自尊的需要以及自我实现的需要。困境儿童群体不仅需要物质的关怀和帮助,也需要精神的满足与尊重。困境儿童群体的基本共性,即经济贫困化,生活边缘化,心理脆弱化,道德迷茫化。当下主要通过政策性物质关怀等各种外部措施为他们提供保障,这是必须的、现实的,也是社会关怀的基础。但我们也发现,这个群体的形成既有社会的原因也有自身的因素,他们不仅需要物质上的帮助与关爱,也有精神的需求。作为全面建成小康社会的平等群体,这个群体有自己的思想、观点和对社会、对人生的理解和追求,尽管他们还是孩子。他们不仅是需要物质帮助的对象,更是理解、友爱,平等、尊重的人和需要教育成长的对象。 

  社会关怀的目的是实行社会公平、公正、社会和谐,但社会的和谐首先是社会主体心理的和谐,而心理的和谐是需要伦理的滋养和道德的护佑的。缺少伦理关爱的关怀不能产生将心比心的平等感,反而会更严重的损害这个群体的人格尊严,从而加重这个群体的自卑感和与社会的疏离,甚至排斥感。梳理过去关爱救助这个群体的所有工作,我们有多少地方应该值得深思与反省? 

  3、以尊严为目的,实施伦理救助,构建困境儿童的精神家园。 

  所谓伦理救助,是指在社会救助中,更多关注救助对象自身的能动性通过充满伦理关怀的制度安排,积极开发救助对象自身的道德资源,唤起对象心中的道德意识,提高其自主、自立能力,培养其自尊自强的能力精神,在自助与他助的共同作用下,最终摆脱困境的一种社会救助。它有两个层面:一是救助过程中,救助手段要充分尊重救助对象的人格尊严,要使救助者享有必要的尊严,二是救助内容要体现道德成长和伦理内涵。 

  1)规范社会救助行为,实现社会救助的人文关怀。 

  人文关怀是社会救助过程中应确立和体现的核心理念之一。而人文关怀主要体现在救助主体的救助行为上,所以,规范救助主体的救助行为就成为当前伦理救助之首要。一是救助双方必须处于平等地位,二是在语言和行为上要尊重和理解救助对象。 

  2)强化伦理道德教育,培育提高困境儿童思想道德素质。对困境儿童进行伦理道德教育,必须遵循伦理道德教育的一般规律,不仅要考虑到对象的特殊性,采取特殊的教育方法,特别要讲究情感艺术,注重情感交流和沟通,采用润物无声的方式,避免空洞说教,要从主体平等的角度出发,理解尊重他们的人格尊严以及情感的需要。教育要联系困境儿童生活实际,充分尊重其生活方式,了解其真实想法和愿望,关心其生活疾苦,在教育方式方法上,切忌居高临下,应通过民主讨论说服教育的方法摆事实讲道理,晓之以情动之以理;要培养他们的互助心和和爱的精神,加强他们的使命感,引导他们承担人之为人的义务与社会责任,使其有对社会、对人生的正确理解,有维护心灵洁净的伦理需要,有向往道德完善的自我诉求,有追求崇高理想和担当社会的自觉意思。 

  3)提高社会伦理道德水平,改善困境儿童伦理道德教育环境。对困境儿童伦理救助,不能只寄希望于教育,还要从社会大环境,从他们周边的人与事入手,致力于社会道德的改造,营造一个“道德的社会”。 

  4)关注困境儿童的心理健康。困境儿童承受比一般正常儿童大得多的精神、家庭和社会压力心理上,心理上的高度敏感性,容易产生不满,苦闷、焦虑、急躁情绪,难以自我调适,这就需要政府和社会更加重视困境儿童的精神呵护,给予他们更多的精神关爱,减轻他们的精神负担。 (仙桃市救助管理站  尹爱文  陈江华)

    

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